法治不是碳治理的装饰品，是它的骨架。

当我们在第 75 届联合国大会上庄严承诺“力争二氧化碳排放于 2030 年前达到峰值，2060 年前实现碳中和”时，很多人以为这只是一场外交辞令的展示，或者是一次环保口号的升级。但巩富文作为陕西省高级人民法院副院长、全国政协委员，看得比谁都清楚：这不仅仅是一个时间表，这是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。

“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现 2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和的目标。”

这句话分量极重，因为它直接否定了“边边角角修补”式的治理幻想。中国作为一个负责任大国，同全世界人民一起承担这一重大责任，“二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和。”这不仅是给国际社会的承诺，更是给国内每一个企业、每一个监管部门的动员令。

然而，动员令发得响亮，执行起来却未必顺畅。

“《巴黎协定》生效后，我国气候立法明显提速，但‘双碳’规范依据仍然停留在国家政策层面，缺失减污降碳协同增效的基础性规则和应对气候变化的国家专门立法，存在一些规则空白和法律漏洞，亟待进一步完善法治保障。”

巩富文的话像一记耳光，打醒了那些试图用“政策文件”代替“法律条文”的侥幸心理。

现实情况是残酷的：政策可以朝令夕改，但法律必须稳定；政策靠行政命令推动，法律靠强制力兜底。如果碳治理只靠“红头文件”，一旦风头过去，执行力就会大打折扣。你大概也见过这样的场景：某地为了赶进度，出台了一个鼓励减排的文件，结果因为缺乏明确的法律责任界定，企业怕担责不敢动，监管部门没硬招不敢管，最后政策成了一纸空文。

这就是为什么巩富文强调，必须从“碳法规”“碳法律”“碳法治”三个层面协同发力，以法治力量推进“碳治理”落地见效。

一、权威发布定调：从“政策倡导”到“法律强制”

2030 年前中国要碳达峰，2060 年实现碳中和。这个时间节点是死线，不是弹性线。为了落实这一战略目标，国家层面已经动作频频。

2022 年，国家发展改革委、国家统计局、生态环境部公布了《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》。该方案对于夯实碳排放统计数据基础、提高碳排放数据质量、落实党中央关于“尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”的要求意义重大。

这不仅仅是一个统计方案，它是整个碳治理体系的基石。没有准确的数据，就谈不上精准的调控；没有统一的核算标准，就谈不上公平的碳交易。过去，我们习惯于用“能耗双控”来倒逼减排，但这在逻辑上存在硬伤：限制用能，不等于限制排放。新能源的发展需要大量用电，如果简单“一刀切”限制能耗，反而会阻碍绿色转型。

“尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变。”

这句话背后的深意在于：我们要管的是“碳排放”本身，而不是你用了多少煤、多少电。这是一种根本性的治理逻辑切换。从“管输入”转向“管输出”，从“管过程”转向“管结果”。这种切换，必须依靠法律来固化。

巩富文指出：“实现碳达峰的时间紧迫，急需通过政策引领向法治保障转变。”政策是先锋，法律是后盾。政策可以迅速动员资源，但只有法律能形成长效约束。当政策变成法律，违规的成本将从“被约谈”变成“被处罚”，从“可能整改”变成“必须整改”。这就是法治的力量，它让治理从“人治”走向“法治”，从“运动式”走向“常态化”。

二、现状与案例验证：政策热、法律冷、执行难

当前，许多地方和企业正在为“双碳”目标奔波，但普遍面临一个困境：方向是对的，但路怎么走？政策给了鼓励，但没给罚则；市场给了信号，但没给规则。

以某东部沿海城市为例，该市率先推出了碳排放权交易市场，鼓励企业参与。结果呢？交易活跃度一度低迷。为什么？因为缺乏明确的法律支撑，企业担心数据造假会被追责，但没人敢明确界定“谁该负责”；担心超额排放会被罚款，但罚款标准模糊不清。在这种不确定性下，企业宁愿选择观望，也不愿冒险投入。

再看某中部省份，地方政府为了完成减排指标，采取了“拉闸限电”的粗暴手段。这种做法虽然短期内降低了排放，但也严重影响了正常生产秩序，引发企业强烈不满。问题出在哪？出在缺乏精细化的法律工具。如果有一套完善的碳排放强度控制、总量控制、碳排放规划等法规体系，政府就可以通过经济手段、技术手段来引导减排，而不是用行政命令强行干预。

巩富文敏锐地指出："‘双碳’规范依据仍然停留在国家政策层面，缺失减污降碳协同增效的基础性规则和应对气候变化的国家专门立法。”这正是问题的症结所在。

政策文件多如牛毛，但缺乏上位法的统一支撑；地方立法纷纷出台，但内容重复、标准不一。这种“碎片化”的治理格局，让碳治理难以形成合力。你大概也遇到过这种情况：今天听说某地要禁止某种高耗能设备，明天听说另一地又在推广同类型设备。这种混乱，只能靠法律来终结。

三、技术路径拆解：从“碳法规”到“碳法典”

那么，如何破局？巩富文开出的药方非常具体，直指痛点。

首先，要完善低碳排放的行政法规和地方性法规。这包括建立碳排放强度控制、总量控制、碳排放规划、碳排放标准化、碳排放准入制度法规体系。换句话说，我们要给碳排放戴上“紧箍咒”，让每一吨碳排放都有法可依、有章可循。

其次，要构建碳排放信息管理、市场管理、专项资金管理、财税调节管理、气候投融资管理、绿色低碳生产管理等法规体系。这意味着，碳治理不能只靠“堵”，还要靠“疏”。通过法律手段，引导资金流向绿色低碳领域，激励企业技术创新，推动产业绿色转型。

再次，要建立碳排放目标责任评价考核、表彰奖励、低碳产品政府采购、超标排放责任追究等法规体系。这不仅是“胡萝卜”，更是“大棒”。谁减排做得好，谁就有奖励；谁超标排放，谁就要担责。这种机制，才能激发全社会的减排动力。

同时，巩富文建议全国人大及其常委会通过修改《中华人民共和国大气污染防治法》，统一“空气环境质量标准”和“大气环境质量标准”，完善“大气污染物排放标准”，将大气污染物和二氧化碳减排进行联合管控，实现协同增效。

这一建议极具前瞻性。长期以来，大气污染治理和碳减排是两个“平行线”，各自为战。结果呢？一边是雾霾治理，一边是碳排放居高不下。只有将两者纳入同一法律框架，才能实现“减污—降碳—增汇”的协同效果。

此外，还要制定“气候变化应对法”，对“双碳”目标的基本原则、战略规划、机构设置、减缓与适应制度措施、监督管理、法律责任等内容予以明确。这将是我国首部专门应对气候变化的法律，具有里程碑意义。它将碳排放标准、碳排放评价、碳排放监测、碳排放权交易等关键制度纳入其中，以法律的稳定性、持续性和强制性保障“双碳”目标实现。

最后，要修订污染防治、资源保护、能源利用等领域的相关法律，通过强调自然资源的保护和利用，以提高生态环境的碳汇能力，增加碳汇总量，形成“减污—降碳—增汇”的协同效果。

“先易后难、循序渐进、稳中推进。”

巩富文强调，法治建设不可能一蹴而就，必须脚踏实地，一步一个脚印。

四、机制保障：从“单打独斗”到“系统治理”

法治不是孤立的，它需要与其他机制协同发力。

巩富文建议推进减污降碳的系统治理、综合治理和源头治理的法治化。制定完善促进节约能源、降低消耗、保护生态、清洁生产的法律，促进绿色低碳技术的研发、推广、转化、运用，实现社会生产生活消费领域低碳化。

以市场化法治化的方式，支持低碳投融资及新型产业发展，创新碳税、碳财政、碳交易等制度体系，激励开发信贷、证券、保险等绿色金融，实现市场交易绿色化。这不仅是法律问题，更是经济问题。只有让绿色成为“真金白银”，企业才有动力转型。

通过“碳法规”“碳法律”的完善和实践，将污染防治、能源利用、生态环境保护、气候变化、环境治理、生态文明建设等法律规范体系进行科学整合，编纂“生态环境法典”，使政府、企业、社会和个人一体遵循，实现绿色低碳发展法治化。

“生态环境法典”的编纂，将是我国环境治理史上的大事。它将把分散的法律规范整合成一个有机整体，消除法律冲突，统一执法标准，提升治理效能。这不仅是法律技术的进步，更是治理理念的升华。

五、远景升华：从“中国方案”到“全球贡献”

“双碳”目标，不仅是中国的发展目标，也是全球的共同追求。

巩富文表示，将继续以法治力量促使政策、市场、技术、资本、社会同向发力，早日实现“双碳”目标，促进低碳社会绿色发展，推进中国式环境治理体系和治理能力现代化，为国际社会贡献中国“碳治理”的“碳方案”“碳智慧”。

这不仅是口号，更是行动。通过法治力量的推进，中国正在探索一条不同于西方老路的新路径：不是先污染后治理，而是边发展边治理；不是靠行政命令，而是靠法治保障；不是靠单一部门，而是靠多方协同。

“碳法规”和“碳法律”，从基础维度到控制维度，两者相互衔接、共同作用，成为推进“双碳”目标、实现绿色低碳发展不可或缺的重要工具。“碳法规”，可更加精准地核算碳排放，是实施“碳法律”、实现绿色发展的基础和前提。“碳法律”，是实现绿色发展的主流选择。相对于“政策倡导”等其他方式，“碳法律”机制具有稳定性、持续性和强制性的优势。

“碳法律”，首先是碳排放标准的法定化。它让碳排放不再是“可选项”，而是“必选项”。

“碳法律”，其次是碳排放责任的法定化。它让减排不再是“自愿行为”，而是“法定义务”。

“碳法律”，最后是碳排放权益的法定化。它让碳交易不再是“灰色地带”，而是“阳光市场”。

“碳法规”叠加“碳法律”制度，已成为环境治理下最为重要的政策措施，是世界各国的主流选择，也是实现“双碳”目标、生态文明建设的必由之路。

这不仅是中国的选择，更是世界的未来。当法治成为碳治理的骨架，当法律成为绿色发展的基石，我们才能真正走出一条人与自然和谐共生的现代化道路。